El Tratado de Lisboa, siguiendo los criterios recogidos en el frustrado Tratado por el que se establecía una Constitución para Europa, ha marcado una etapa importante en las funciones que los Parlamentos nacionales tienen en el sistema comunitario europeo. El artículo 12 del vigente Tratado de la Unión Europea enumera un conjunto de funciones mediante las cuales los Parlamentos nacionales contribuyen activamente al buen funcionamiento de la Unión. Entre ellos se encuentra el de velar “porque se respete el principio de subsidiariedad de conformidad con los procedimientos establecidos en el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad”.
Mediante este control se ha establecido una participación directa de los Parlamentos nacionales en los procedimientos legislativos de la Unión Europea. Los Parlamentos nacionales reciben por vía electrónica las propuestas legislativas elaboradas por la Comisión Europea (y eventualmente por las otras instituciones en los casos en que tienen atribuida esa facultad de iniciativa) en el mismo momento en que se envían al legislador comunitario –el Parlamento Europeo y el Consejo-, y desde entonces disponen de ocho semanas para ejercer el control de su adecuación al principio de subsidiariedad. Este principio pretende preservar las competencias estatales frente a un hipotético exceso en el ejercicio de las competencias atribuidas a la Unión, dado el carácter abierto y flexible con que se han conferido esas atribuciones. La articulación del procedimiento, denominado en el argot comunitario como Sistema de Alerta Temprana, ha buscado un equilibrio entre las posiciones más recelosas con las instituciones comunitarias y las que veían en este mecanismo un riesgo de bloqueo de la actuación comunitaria (1).
Las Cortes Generales se han incorporado plenamente a este sistema desde la aprobación de la Ley 24/2009, de modificación de la Ley 8/1994, reguladora de la Comisión Mixta para la Unión Europea, y de la Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado de 27 de mayo de 2010, que hizo su desarrollo reglamentario. En dicha normativa se atribuye esta potestad de control a la Comisión Mixta para la Unión Europea, previendo la posibilidad de la avocación a los Plenos de ambas Cámaras. La Mesa y los Portavoces de la Comisión Mixta para la Unión Europea, en reuniones semanales o quincenales, llevan a cabo un seguimiento de todas las iniciativas legislativas europeas enviadas –sobre la base de un índice electrónico preparado por la Secretaría de la Comisión Mixta- y deciden cuales de ellas van a ser objeto de informe, designando un ponente, solicitando informe urgente del Gobierno y fijando la sesión en que se debatirá el referido informe. El ponente también dispondrá de los informes que eventualmente hayan podido realizar los Parlamentos autonómicos, a quienes se remiten automáticamente todas las iniciativas recibidas en las Cortes Generales. El informe se somete a debate de la Comisión Mixta para la Unión Europea, aprobándose en la mayoría de los casos por unanimidad.
Desde mayo de 2010 hasta la fecha se han aprobado un número muy importante de informes, y en algún caso también de algún dictamen motivado sobre el control de la subsidiariedad, que son enviados al Gobierno y a las tres instituciones comunitarias participantes en el procedimiento legislativo. No es posible en este lugar detallar esta importante actividad, que puede consultarse en un trabajo mío reciente (2). Aquí nos limitaremos a destacar que la Comisión Mixta para la Unión Europea, bajo este procedimiento del Sistema de Alerta Temprana, se ha incorporado plenamente al nuevo marco de diálogo político abierto entre los Parlamentos nacionales y las institucionales legislativas de la Unión. Porque, en efecto, al hilo de ese control de la subsidiariedad -y siguiendo un criterio fijado por la Comisión Barroso el año 2006 consistente en invitar a los Parlamentos nacionales a expresar sus criterios respecto a las iniciativas legislativas europeas (3)-, la citada Comisión Mixta, como han hecho otros Parlamentos nacionales, ha ido más allá del control de la subsidiariedad y ha extendido su examen al respeto del principio de proporcionalidad y al fondo de la regulación propuesta. Aunque por el reducido plazo del que se dispone se trate necesariamente de un examen meramente liminar, no han faltado casos en los que se han aprobado dictámenes con observaciones sobre el fondo de la propuesta, en el marco de ese nuevo diálogo político, recomendando a los colegisladores de la Unión la modificación de algún aspecto de la iniciativa legislativa examinada (4).
Con ello se ha abierto una nueva etapa para los Parlamentos nacionales en la que participan al comienzo del procedimiento legislativo europeo y pueden ejercer una influencia relevante si asumen con decisión esta nueva facultad. Las Cortes Generales, mediante la Comisión Mixta para la Unión Europea, no ha quedado al margen de ese nuevo camino de difícil retorno.
1.- El Sistema de Alerta Temprana se recoge en los Protocolos 1 y 2 anejos al Tratado de Lisboa, que en síntesis establecen lo siguiente:
-Cada Cámara de un Parlamento nacional puede dirigir, dentro del plazo de ocho semanas desde que reciba la propuesta legislativa europea, a las instituciones europeas participantes en el procedimiento legislativo (Parlamento Europeo, Consejo y Comisión) un dictamen motivado con las razones por las que entiende que se ha vulnerado el principio de subsidiariedad por la iniciativa examinada. Corresponde un voto a cada Cámara integrante de un Parlamento bicameral, y dos votos a los Parlamentos unicamerales. Se prevé la posibilidad de que los Parlamentos nacionales puedan consultar, cuando proceda, a los Parlamentos regionales que posean competencias legislativas (Art. 6 del Protocolo nº 2).
-En el caso de que se emitan dictámenes motivados de vulneración que representen al menos un tercio del total de votos atribuidos a los Parlamentos nacionales –o un cuarto del total de votos si se trata de proyectos legislativos relativos al espacio de libertad, seguridad y justicia-, la institución autora de la iniciativa deberá volver a examinar la propuesta y tras ello podrá decidir mantener el proyecto, modificarlo o retirarlo, debiendo motivar esta decisión (Art. 7.2 del Protocolo número 2). Es el procedimiento denominado en el argot comunitario como de “tarjeta amarilla”.
-Si los dictámenes de vulneración del principio de subsidiariedad recibidos alcanzan el umbral de la mayoría simple de los votos atribuidos a los Parlamentos nacionales, y además se refieren a iniciativas que deban aprobarse mediante el procedimiento legislativo ordinario, la Comisión Europea también deberá estudiar el proyecto y si decide mantenerlo deberá justificarlo mediante dictamen motivado, debiendo remitirlo, junto a los dictámenes de los Parlamentos nacionales, al Parlamento Europeo y al Consejo. Estas últimas instituciones deberán estudiar antes de la primera lectura del procedimiento legislativo ordinario si se respeta el principio de subsidiariedad; y si la mayoría del 55 % de los miembros del Consejo, o el Parlamento Europeo por mayoría de los votos emitidos, considera que la propuesta no es compatible con el principio de subsidiariedad, la propuesta legislativa se entenderá desestimada (Art. 7.3 del Protocolo número 2). Es el procedimiento de “tarjeta naranja”.
2. Puede verse en mi contribución “La incorporación de la Comisión Mixta para la Unión Europea de las Cortes Generales al control de la aplicación del principio de subsidiariedad y al dialogo político con las instituciones legislativas de la unión europea (2010-2014) a la obra colectiva dirigida por Paz ANDRÉS SÁENZ DE SANTAMARÍA y Juan Ignacio UGARTEMENDÍA ECEIZABARRENA, “El Parlamento Europeo: ¿esta vez es diferente?”, IVAP, Oñati 2015, pp 250-264.
3. Véase la comunicación de la Comisión Europea de 10 de mayo de 2006ón Europea de 10 de mayo de 2006 denominada “Una agenda de los ciudadanos. Logrando resultados para Europa”.
4. Pueden verse diferentes ejemplos en mi trabajo citado en la nota anterior.
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