Efecto ‘brexit’: la convocatoria de referéndums nacionales ¿es un factor desestabilizador o de ruptura para la UE? María José Molina García. Directora del Departamento de Derecho y Relaciones Internacionales Universidad Europea

La celebración, el 23 de junio de 2016, del referéndum de permanencia del Reino Unido en la Unión Europea (UE) y el resultado del mismo, con una mayoría de votos a favor de abandonar la UE, han evidenciado de modo concurrente, desconcierto, incertidumbre y desafíos. Y la UE tiene y debe tener capacidad y talento para afrontarlos. Con la victoria del Brexit resurge de nuevo el debate en torno a si cualquier asunto o cuestión que esté en la esfera de competencias atribuidas a la Unión (principio de atribución) puede ser objeto recurrente de este tipo de consultas a nivel particular y discrecional en cada uno de los Estados miembros y si es o no un factor de riesgo para la estabilidad y avance en la integración europea.   

Desde 1972 y hasta la actualidad, se han celebrado algo más de cincuenta referéndums nacionales relativos a asuntos vinculados con el proceso de construcción e integración de la UE. Reseñar que el sistema político y jurídico europeo no exigen que se celebren referéndums. Por consiguiente, la articulación legal y la implementación de esta modalidad de participación política se extraen de las fuentes de producción normativa interna de cada Estado miembro.

En el marco de este tipo de consultas, podemos identificar como de los primeros referéndums el celebrado por Francia el 23 de abril de 1972 (relativo a la expansión de la entonces Comunidad Económico Europea – CEE); a esta convocatoria le siguió el convocado por Irlanda el 10 de mayo de 1972 o Noruega el 26 de septiembre de 1972, en ambos casos para consultar a su electorado sobre el acceso a la Comunidad Europea (CE)… y así, sucesivamente, se han ido celebrando distintas consultas vía referéndum… En este contexto anotar que, el Reino Unido entró a formar parte de lo que entonces se llamaba CEE en 1973 y, tras renegociar las condiciones de su entrada, celebró un referendo en 1975 sobre su permanencia.

Dadas su repercusión y consecuencias en el avance del proceso de integración europea y por su evidente impacto mediático, destacaron los referéndums para ratificar el Tratado por el que se establecía una Constitución para Europa y que se convocaron en Francia (2005), España (2005), Países Bajos (2005), Luxemburgo (2005) e Irlanda (2008). Por mencionar uno de los más recientes en el tiempo, los neerlandeses votaron el pasado mes de abril (mediante referéndum consultivo) sobre el acuerdo de asociación de Ucrania con el bloque europeo. O el anuncio este 5 de julio por el Presidente de Hungría de someter a consulta el próximo 2 de octubre las cuotas obligatorias de reubicación y reasentamiento de refugiados que in extremis aprobaron –por mayoría cualificada– los veintiocho Estados miembros de la Unión el pasado mes de abril. Por consiguiente, asoma un interrogante ¿se están asentando los referéndums cómo elementos desestabilizadores o de ruptura para Bruselas?

Entre las instituciones de democracia directa previstas en los ordenamientos jurídicos, como vía que habilita el ejercicio del derecho fundamental a la participación política de los ciudadanos, está el referéndum y que no trata de suplantar el engranaje que corresponde a los poderes constituidos. En efecto, se trata de una de las manifestaciones capitales de cualquier sistema democrático y es esencial que exista una modalidad de consulta de este tipo, pero que esté expresamente regulada para dotarla de la debida seguridad jurídica evitándose que se lleve a la práctica cuando no proceda según su normativa. No obstante, aunque esté regulada esta forma de participación política de la ciudadanía, siempre se plantean problemas jurídicos en cuanto a la propia definición o concepto de referéndum o por sus implicaciones, significado y coexistencia en relación con otros principios del sistema democrático. De ahí, el recelo o incomodidad de algunos dirigentes o responsables políticos hacia estas técnicas de democracia directa. 

A la vista de estas consideraciones, no es inadecuado convocarlo, no debe ser tratado como una amenaza o un factor de riesgo per se. No debemos valorarlo como una mala práctica. El recurso excepcional a la consulta mediante referéndum, no es incompatible con el régimen parlamentario –democracia representativa– protagonista del actual entorno europeo y permite poner en valor el status de ciudadanía. Estimamos que es una forma para incorporar a la sociedad al debate político y público, suscitar su interés, confrontar opiniones en una sociedad plural y que se manifiesten a través de este tipo de consultas ad hoc. Es presupuesto necesario para la plena vigencia de la condición de un sistema democrático, e intrínsecamente asociados a valores, principios o prácticas como la libertad de expresión y de información o la ausencia de manipulación de la opinión pública. Pero si es preciso que los responsables políticos estén atentos en cuanto a cómo se articulan, convocándolos cuando sean pertinentes para eludir un uso anormal o ilegal de esta técnica de participación política. Asimismo, no enfocándolos como una opción al que se acude para traspasar al pueblo la capacidad de tomar una decisión que el poder no es capaz o no quiere adoptar por intereses varios, esto es, que sean alentados por accidente en virtud de un rédito electoral o partidista y no a favor del interés general de todos. Junto a estas consideraciones, advertir si la frecuencia excesiva de convocar referéndums genera inseguridad, desgobierno, provocando más división que concierto.  En el presente, notamos estas sensaciones que se describen. 

Actualmente, se observa cierta tendencia a que los gobiernos europeos intimiden a Bruselas con la convocatoria de referéndums para exigir concesiones –Brexit es una referencia de ello–, para justificar algunas decisiones internas, aumentar su propia popularidad, sacar provecho electoral (ganadores vs. perdedores), inadecuadamente amparándose en el espíritu democrático que rezuma la institución del referéndum para huir de una mala gestión de la élite gobernante, imponer la soberanía nacional… y la vista de los resultados que se obtengan se puede inmovilizar o restablecer un proceso de integración como es la Unión.

Es por ello que dado el avance que hay en el seno de la UE en cuanto a su ordenamiento jurídico y sus mecanismos de control jurisdiccional, no estaría de más introducir en el Derecho europeo una medida regulatoria relativa a la convocatoria de referéndums consultivos a escala europea siempre que se trate de asuntos que están en la esfera de competencias reconocidas a la Unión. Y como saltarse las reglas que se incorporan en el Derecho europeo es un acto ilegal y no es admisible, porque al tratarse de una materia cuya competencia corresponde a Bruselas, el Tribunal de Justicia de la UE podría revocar cualquier decisión que incumpliera los compromisos adquiridos en el seno de la Unión. Al respecto, recordar que la UE se cimienta sobre un acervo de derechos y obligaciones que ninguno de sus Estados miembros puede pasar por alto, ni tampoco la propia organización supranacional.

No se trata, por supuesto, de excluir, el recurso a la participación directa de los electores pues es que es preciso que la ciudadanía europea, en su conjunto, perciba con transparencia no sólo qué se decide y no se decide desde Bruselas, sino sus consecuencias y efectos jurídicos, políticos y socio-económicos. Y es conveniente que por la importancia de ciertos asuntos que sean relevantes para la sostenibilidad misma del proceso de integración, se articulen fórmulas de consulta directa –incluso es aconsejable hacerlo– para despejar las dudas que puedan surgir. Pero que sea la totalidad de la ciudadanía de la Unión la que decida en conjunto, y no decisiones individuales o particulares que se pueden tornar en irreversibles o minorías de bloqueo para el conjunto supranacional que representa la UE.

Ciertamente, la UE afronta un escenario colmado de riesgos, que cuestionan la viabilidad y el futuro de la integración. Este contexto puede perforar los cimientos de la Unión, dado que la red de intereses que se combaten se extiende más allá de razones económicas, financieras, migratorias… englobando también otras cuestiones como identidad, soberanía e independencia. Y este entorno es de provecho para aquellas tendencias o facciones que quieren debilitar aquél proceso de integración. Frente a esta impronta, es factible generar convicción en favor de la UE dentro del orden internacional e indudablemente dentro del propio espacio regional europeo. Para ello es preciso acometer ciertas reformas sustanciales para que la integración siga su curso satisfactoriamente y que se genere confianza o credibilidad hacia los máximos decisores o dirigentes políticos europeos. Fomentar un liderazgo europeo, que impulse el deseo de los ciudadanos de participar activamente en el espacio común que todos compartimos. Que todas las partes del proceso sumen, y que no resten.

1. Reseñar que el porcentaje final de votos resultó muy ajustado: el 51,9% de los votantes a favor, y el 48,1%, en contra.

2. Araceli MANGAS MARTÍN en su artículo “Reino Unido vota abandonar la unión europea: un desastre histórico” en Diario La Ley, Nº 8790, Sección Opinión, 24 de junio de 2016, Editorial LA LEY, analiza “las incómodas alternativas a la Unión, la necesidad de reconstruir su propia red de acuerdos con el resto del mundo, los efectos en la política de seguridad y defensa. Además se centra en las consecuencias intracomunitarias, en especial para España”. Texto disponible en  http://diariolaley.laley.es/Content/Documento.aspx?params=H4sIAAAAAAAEAMtMSbF1CTEAAiNjE0sDA7Wy1KLizPw8WyMDQzMDMyMTkEBmWqVLfnJIZUGqbVpiTnEqAEKEhLk1AAAAWKE  [Fecha de consulta: 8 de julio de 2016].

3. Brexit es una abreviatura extraída de dos palabras en inglés: Britain (Gran Bretaña) y exit (salida). Locución o término que se ha popularizado para expresar la salida del Reino Unido de la Unión Europea.

4. Los británicos votaron a favor de quedarse, pero cuando en 1985 se creó el espacio Schengen, formado por 26 países que han abolido sus fronteras internas, decidió mantenerse al margen. Muestras o episodios de los desencuentros de Reino Unido con y durante el proceso de integración europea.

5. El compromiso adoptado se traduce en acoger -entre reubicaciones de refugiados desde campos en Grecia o Italia y reasentamientos desde Turquía o Líbano- a 160.000 personas en dos años. De esta cifra total, a Hungría le corresponden 2.300 personas. La incomodidad surge por sostener que esa cifra no es asumible. Al respecto, recordar que fue un acuerdo de mínimos con el que la UE trató de salir de una delicada y excepcional circunstancia ante el mayor drama humanitario desde la Segunda Guerra Mundial. Al respecto véase Comisión Europea. Comunicado de prensa: “La Comisión Europea avanza en la Agenda de Migración”. Bruselas, 27 de mayo de 2015. Texto disponible en: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-5039_es.htm [Fecha de consulta: 7 de julio de 2016].