En el mes de octubre de 2018, el Movimiento Europeo me encargó la elaboración de un informe de evaluación de la VIII legislatura del Parlamento Europeo, de 2014 a 2019, con la finalidad de explicar las políticas europeas a la ciudadanía y promover el debate de cara a las elecciones de junio. Elaborado junto con el profesor José Díaz Lafuente, los resultados de nuestra evaluación han sido objeto de discusión y debate por parte de la ejecutiva del Movimiento Europeo, cuyas aportaciones singulares también se incluyen en el volumen editado por Marcial Pons.
Como elemento de referencia para desarrollar la evaluación, tomamos el propio programa político que el Presidente de la Comisión, Jean-Claude Juncker, propuso al Parlamento Europeo, antes de ser ratificado por este, constituyéndose en una suerte de contrato de legislatura. Ese programa, conocido como los «Diez Puntos de Juncker», identifica diez áreas de acción de la Comisión, estableciéndose en cada una de ellas objetivos concretos y cuantificables. No obstante, los procesos y acontecimientos desarrollados a lo largo de estos años han enriquecido esa agenda política incluyendo nuevos objetivos y áreas de acción como el desafío de la crisis migratoria, el relevante avance de la agenda de política social o la defensa.
Para enmarcar adecuadamente nuestro análisis, hemos necesitado abordar por separado algunas cuestiones horizontales. El contexto histórico ha sido indudablemente clave en los avances y cuestiones paralizadas de esta legislatura, un contexto muy convulso caracterizado por las consecuencias sociales de la crisis económica, el auge de los partidos euroescépticos y nacionalistas, los conflictos y la inestabilidad en la vecindad, la presión migratoria, el desafío de una Rusia crecientemente asertiva, el Brexit y la elección de Trump como Presidente de Estados Unidos. Estos factores no sólo han condicionado la actual legislatura sino que muchos de ellos son estructurales y se convierten en desafíos de futuro ante los cuales la Unión Europea debe ofrecer respuestas solventes. También hemos analizado las dinámicas institucionales particulares de este ciclo político. La característica fundamental ha sido la parlamentarización de la Comisión, causada tanto por su nombramiento como por el hecho de que ha caminado en alianza estrecha con el Parlamento Europeo. Esto ha determinado un liderazgo de los actores supranacionales que han sabido moverse entre la política intergubernamental, promoviendo una agenda propia.
En esta legislatura además, han surgido dos procesos que calificamos de naturaleza constitucional, dado que afectan al modelo político y la esencia de la UE. El primero de ellos es el proceso de retirada del Reino Unido, que no sólo determina un cambio en la composición y estructura política de la UE, sino que plantea al sistema demandas profundas. Entre ellas hay que citar dos destacadas: la cuestión de la afección de la ciudadanía europea y la necesidad de que tanto la retirada del Reino Unido como el marco de relación futura no erosionen los fundamentos políticos de la UE. Por el momento, el Brexit ha tenido efectos positivos: no sólo ha suavizado el discurso de las fuerzas políticas euroescépticas, sino que ha lanzado una dinámica federalizadora en ámbitos como la política social o la defensa. No obstante, los desafíos derivados de la reducción, esto es, la pérdida de un Estado miembro tan significativo, son profundos y exigentes, y van a determinar la necesidad de adaptar la UE en los próximos años.
El segundo de los procesos de naturaleza constitucional es el que conocemos como “debate sobre el futuro de Europa”, iniciado por la Comisión, a instancias del Parlamento Europeo, en la primavera de 2017. Este debate, que alcanzará velocidad de crucero en la próxima legislatura, se plantea qué tipo de UE es necesaria para que los europeos puedan responder positivamente a los desafíos que les plantea la globalización, qué tipo de políticas comunes quieren desarrollar y, en definitiva, qué modelo de UE están los Estados miembros dispuestos a seguir construyendo.
En relación a la evaluación de la legislatura, los resultados son globalmente positivos, teniendo en cuenta las competencias y los recursos financieros con los que cuentan las instituciones comunes. Se han cumplido prácticamente la totalidad de los objetivos planteados en los puntos relativos al empleo, crecimiento e inversión, mercado único digital y la política comercial. Predomina también la agenda cubierta en los capítulos de energía y cambio climático, mercado único reforzado y el actor internacional. Es mucho menos positivo el balance en los puntos de la reforma de la Unión Económica y Monetaria, justicia y derechos fundamentales, política migratoria y asilo y desarrollo democrático. Las causas fundamentales que explican los avances parciales o limitados en estas áreas es su pertenencia a la Alta Política y, por ello y especialmente, las profundas divergencias entre los Estados miembros en relación a las mismas.
Tanto los puntos no completados de la agenda, como los nuevos desafíos que van surgiendo, abren una nueva agenda para las instituciones en la próxima legislatura, en cuyo debate hemos querido incidir planteando una serie de propuestas. Está previsto que el Consejo Europeo lance las directrices políticas generales en la próxima Cumbre de Sibiu el 9 de mayo próximo. No sabemos si se podrá mantener este calendario dadas las incertidumbres del proceso británico sobre el Brexit que copa la agenda política europea de las últimas Cumbres.
Nuestro informe subraya que la Comisión Europea en estos cincos años ha cumplido mayoritariamente con su agenda política, se han hecho muchas cosas y algunas de ellas de gran relevancia. Sin embargo, esta no es la visión que se da desde los medios de comunicación, que no dudan en trasladar un relato de la política europea muy catastrofista, que se arrastra de crisis en crisis. Esto nos pone ante nuestra principal conclusión: el gran desafío que tiene la UE es comunicar sus políticas a sus ciudadanos y enfrentar, de una vez por todas, el problema del desconocimiento y la desafección, que puede ser, como demuestra el Brexit, su verdadero talón de Aquiles.
Mercedes Guinea Llorente
Profesora de Relaciones Internacionales de la Universidad Complutense de Madrid, miembro de la Comisión Ejecutiva del Consejo Federal Español del Movimiento Europeo.
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